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有序推进农村集体经营性建设用地入市
2022-05-13 来源:《社科院专刊》2022年5月13日总第602期 作者:马翠萍(农村发展研究所)
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  2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》对未来农村改革重点工作进行了战略部署,提出要“稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市”。事实上,党的十八大以来,党和国家通过持续深化农村土地制度改革,不断拓展农民增收渠道。特别是2020年最新修订实施的《土地管理法》首次赋予农村集体经营性建设用地入市合法化地位,让农民直接分享土地增值收益。探索将全国农村集体经营性建设用地直接入市,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,保障农民公平分享土地增值收益,对落实中央精神、推进农民共同富裕具有重大的现实意义。

  增值收益分配的制度安排

  自2015年国家开展农村集体经营性建设用地入市工作以来,首批15个试点地区实践显示,入市土地增值收益涉及县(市区)地方政府、集体和农户。其中,地方政府以土地增值收益调节金形式参与入市土地增值收益分配,农户与集体就入市土地净收益进行分配。

  一是地方政府计征调节金方式、计征原则较为统一。目前地方政府计征调节金方式有两种,一种是以入市土地成交总价款为基数,调节金计征比例一般在8%—50%;另一种是以入市土地总价款在扣除土地取得、土地开发等成本后的净增值额为基数,计征比例设置在5%—60%。由于两种计征方式各有所长,前者操作简便,后者相对更合理,所以两种计征方式在试点地区被采用情况大体相当。此外,在其他条件相同的情况下,如果入市土地收益越高,那么调节金计征比例设置得也就越高。一般来说,对商服用地征收的调节金比例高于工业用地,对规划区内征收的调节金比例高于规划区外的。

  二是三分之二试点地区允许在村级层面对入市土地净收益提取一定比例的资金作为集体积累。入市土地总价款在扣除政府计征调节金、土地取得、土地开发等综合成本后,为入市土地净增值收益。绝大多数试点地区允许村集体层面提取一定比例的资金作为集体留存,如贵州、甘肃、四川试点设置了分别不少于40%、60%、80%的集体留存。对于集体留存收益的使用,试点地区通常有两种方式。一种是将集体分成收益量化,以股权增值方式追加量化为成员股权,集体可通过对外投资、购买物业等方式将集体留存收益用于发展壮大集体经济。采用该方式的主要集中在农村产权制度改革完成程度较好的地区,如浙江试点地区。另一种是将分成收益直接统筹用于村集体基础设施建设、人居环境整治、农民社会保障、基本农田保护支出等方面。采用该方式试点的主要集中在财政负担比较重、农村基础设施建设和社会保障比较薄弱的西部地区。

  三是农户间的分配以公平为前置条件,具体分配方案由村集体民主协商决定。很多地区允许将入市土地净收益在农户间分配,但试点地区一般只给出原则性的指导意见。至于具体分配方案,包括分配范围、分配对象、分配额度、分配比例、兑现方式、争议处理等规则的制定,一般交由各村自行决定。但附条件要求分配方案需经过土地权属主体三分之二及以上的认可,以保证收益分配的公平和公正。

  收益分配制度存在问题

  土地增值收益调节金没有充分调动起地方政府参与推动集体经营性建设用地入市的积极性。从政府角度来看,在集体经营性建设用地入市背景下,地方政府获得的土地增值收益调节金,显著低于土地征收下其可获得的出让收益,这在一定程度弱化了地方政府推动农村集体经营性建设用地入市的积极性。此外,地方政府收益的预期下降,也会一定程度削弱其提供公共服务的能力,特别是那些土地财政依赖性强的地区,亟须打破利益掣肘。

  农村集体经济组织力量薄弱,农民权益得不到切实保障。长期以来,农村集体经济组织与村委会交叉行使职能导致的“政经不分”问题一直广受诟病。如不少试点地区规定,对入市土地增值收益归属村集体的,由村委会提出收益分配草案,经村民会议或村民代表会议讨论通过后实施。但问题是,目前村民范围与具有土地权益的农民集体经济组织成员范围并不一定完全重合,加之村民委员会自身组织能力建设不足,农村集体经济组织难以在土地入市增值收益分配中充分表达和代表农民集体成员的经济利益诉求,甚至面临收入分配直接由村干部说了算的情况,农民利益得不到保障。

  集体内部“谁有资格参与分配”亟待厘清。这是目前集体经营性建设用地入市增值收益在农户间分配面临的首要问题。试点地区实践显示,有关该问题的争论主要集中在村内“外嫁女”“入赘婿”“回乡的人”和户口不在本地的常住居民等这部分特殊群体,对于他们是否有资格分享土地增值收益的争议还是比较大的。虽然各地出台了集体经济组织成员资格认定的管理办法或指导意见,但规定的差异很大。事实上,分配对象界定不清,很容易导致入市土地增值收益按人头平均分配的结果,继而又引发分配收益制度的公平与效率争议。

  以共同富裕为出发点和落脚点

  可以预见,优化和完善农村集体经营性建设用地入市收益分配制度不可能一蹴而就,而是要以共同富裕为出发点和落脚点,按照统筹平衡征地补偿与集体经营性建设用地入市收益分配的原则,采用自上而下推动、自下而上探索的方式稳慎推进。

  一是切实将入市土地增值收益更多地留在农业农村。在使用地方政府计征的土地增值收益调节金时,建议在县(区市)、乡(镇)、村按比例、分级使用,重点向基层倾斜。同时,对于村集体获得的分成收益以及再投资获得的收益,按一定比例集体留存,统筹用于村集体基础设施建设、公益设施配套、农民社会保障等方面支出。

  二是加快新型集体经济组织建设,探索新型集体经济发展路径。发展壮大农村集体经济是实现农民共同富裕的重要途径。现阶段,应在厘清集体经济组织与村民自治组织关系的基础上,推进新型集体经济组织建设,尤其城中村、城郊村和经济发达村,应改变由村委会代行经济组织职能的现象。特别要强化新型集体经济组织承担的经济功能,建议集体将获得的入市土地分成收益以股权增值方式,追加量化成员股权,鼓励采用购买物业、投资、入股等低风险经营形式探索新型集体经济发展路径。同时,转变地方政府职能,着力树立土地市场“监管者”形象,为农村集体经营性建设用地入市提供制度保障。

  三是明确和规范相关标准,切实保障收益分配制度公平与效率。如针对“谁有资格参与分配”的问题,建议统筹考虑户籍、土地承包、居住状况以及村庄义务履行等情况,界定集体经济组织成员身份。考虑政策制度的延续性,建议地方政府继续对入市土地增值收益计征调节金,但应明确和规范调节金的计征主体、计征基数、计征比例、征收依据、使用管理等。

  四是完善“三资”(资源、资产、资金)监管平台建设,切实实现对集体经济可查询、可跟踪、可监管。农村集体经营性建设用地入市涉及的土地增值收益额度较大,试点地区一般将集体获得的入市土地增值分成收益纳入农村集体“三资”管理服务平台进行统一管理。建议进一步完善“三资”监管平台功能,配套出台资金跟踪监督管理办法,对资金使用情况进行严格监督监管,确保集体经济保值。

  五是推进与其他改革的配套协调。改革是一项系统工程,建议进一步深化农村集体产权制度改革,尤其加快推进农村集体建设用地确权登记工作,明晰产权主体,完善农村集体资产股份权能,并成为集体经济收益分配的依据。特别要协调推进征地制度改革工作,调整土地出让收益的城乡分配格局,稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例,逐步缩小国有征收与集体经营性建设用地的政府收入差额,倒逼地方政府参与推动农村集体经营性建设用地入市的积极性。

责任编辑:陈静